Десятого лютого Головне науково-експертне управління винесло свій вирок законопроекту «Про національний культурний продукт» В’ячеслава Кириленка. Розкритикувавши документ, його рекомендували відправити на доопрацювання. Повний текст зауважень Арт-центр «Меценат» вирішив опублікувати на своєму сайті.
Реакція автора законопроекта В’ячеслава Кириленка була спокійною: «Ми врахуємо зауваження, але будемо продовжувати захищати українську культуру.
В И С Н О В О К
на проект Закону України
«Про національний культурний продукт»
(реєстраційний № 4298)
У законопроекті пропонується врегулювати питання створення, сертифікації, розповсюдження та споживання національного культурного продукту та надання державної підтримки національним культурно-мистецьким проектам.
Головне науково-експертне управління, розглянувши поданий законопроект, висловлює щодо нього такі зауваження і пропозиції.
Не заперечуючи необхідності підтримки на державному рівні української культури, разом з тим необхідно зазначити, що у законопроекті проглядається спроба ототожнення українського культурного продукту із загальнонаціональним (вітчизняним) і надання його виробникам певних привілеїв, включаючи й пільгові. На думку управління, це пов’язано з тим, що розробники законопроекту недостатньо узгодили його з положеннями Конституції України, зокрема, преамбули, відповідно до якої український народ – це громадяни України усіх національностей, а також статті 11 Конституції України, згідно з якою “держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин” (стаття 11). При цьому слід звернути увагу й на статтю 1 Закону України “Про національні меншини в Україні”, у якій зазначається, що “Україна гарантує громадянам республіки незалежно від їх національного походження рівні політичні, соціальні, економічні та культурні права і свободи, підтримує розвиток національної самосвідомості й самовиявлення”.
Щоправда, законопроектом передбачено порядок сертифікації культурного продукту національних меншин і корінних народів, однією із важливих умов якої є належність автора до національної меншини чи корінного народу. Проте підтвердити свою національність виробник культурної продукції національних меншин чи корінних народів не зможе, оскільки нині жоден офіційний документ в Україні не містить даних про національну належність особи.
На думку управління, виходом із цієї ситуації могло б бути уточнення деяких положень законопроекту та зміна його назви. Так, законопроект можна було б назвати “Про вітчизняний культурний продукт”. До того ж, така його назва більшою мірою узгоджувалася б із термінологією “Основ законодавства України про культуру”, в якому вживається термін “вітчизняна культура” (статті 11, 15, 16), а не “національна”.
Слід висловити також сумнів щодо закладеного у законопроекті механізму віднесення (сертифікації) культурного продукту до національного. Йдеться, зокрема, про домінування у запропонованому механізмі формальних (зовнішніх) ознак (наявність громадянства України його творців, юридичної особи України його виробників тощо) над змістовними (внутрішніми). Тобто, законопроектом передбачається встановлення кваліфікаційних вимог не стільки до самого культурного продукту, скільки до його творців. Такий підхід не виключає можливості створення культурного продукту, у якому усі його формальні (зовнішні) ознаки будуть дотримані, в той час як сам культурний продукт за своїм змістом і спрямованістю може бути «не українським» або «антиукраїнським».
Крім того, видається занадто ускладненим запропонований механізм сертифікації національного культурного продукту, яким передбачається створення державної сертифікаційної служби на загальнодержавному рівні, відповідних експертних рад, залучення інших органів, зокрема, Міністерства культури і туризму України. При цьому нечітко визначено статус експертних рад, які створюються у складі служби сертифікації національного культурного продукту, що не дає можливості зрозуміти: вони є структурними підрозділами цієї служби чи дорадчим органом при ній?
До того ж, у законопроекті недостатньо врегульовані питання, що визначають порядок сертифікації національного культурного продукту (стаття 14). Так, у ньому (частина 14.1, 14.2) згадуються такі причетні до сертифікації органи як «Служба сертифікації», «центральний орган виконавчої влади з питань оцінки відповідності (він же і національний орган України з сертифікації), «Міністерство культури і туризму», «експертні ради» у складі Служби сертифікації. Із цих положень законопроекту випливає, що питання сертифікації культурного продукту цілком віднесені до компетенції органів виконавчої влади.
Крім того, законопроект містить розділ про “Національний інноваційний фонд української культури” (розділ VI), який є урядовим органом у складі Міністерства культури і туризму України (стаття 27).
Зважаючи на те, що Конституцією України (п. 9-1 статті 116) та Законом України «Про Кабінет Міністрів України» (абзац четвертий частини шостої статті 20) питання утворення, реорганізації і ліквідації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, затвердження положень про них віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України, прийняття запропонованих у статті 14 (частини 14.1 та 14. 2) та статті 27 норм може бути розцінено як втручання Верховної Ради України у компетенцію органів виконавчої влади, зокрема, Кабінету Міністрів України.
Викликають зауваження й положення статті 15 щодо об’єктивності запропонованих сертифікаційних категорій. Адже, виходячи з положень, якими врегульовуються ці питання, найвища сертифікаційна категорія не завжди буде означати найвищої якості продукту, що сертифікується. Прикладом можуть бути положення статті 19 «Сертифікація національних телепрограм». Так, згідно з умовами надання зазначеним програмам найвищої сертифікаційної категорії (п.19.5 щодо дотримання всіх обов’язкових та додаткових характеристик) та Додатковими характеристиками національної телепрограми (п.8 щодо українського громадянства ведучого телепрограми) в Україні найвища сертифікаційна категорія не може бути надана одним з найбільш рейтингових й популярних серед населення телепрограм. Такий підхід не сприятиме популяризації українського культурного продукту за межами України, не стимулюватиме конкурентоспроможності виробників культурного продукту на відкритому ринку.
Сумнівним вбачається вилучення із переліку фільмів, що сертифікуються та яким надається державна підтримка реклами, реаліті-шоу (абзац третій частини 16.6), оскільки на національному й міжнародному рівнях проводяться численні фестивалі зазначених категорій фільмів.
Аналогічні зауваження можна висловити до статті 19 щодо положень про неможливість сертифікації телепрограм новин, політичних оглядів, реклами (19.6), статті 20 (20.7) та абзацу п’ятого частини 21.6 статті 21.
Слід звернути увагу й на те, що додаткові характеристики встановлюються лише для сертифікації видань художньої літератури та видань мовами національних меншин і корінних народів (17.6), в той час як для сертифікації фільмів вони не передбачені.
Закладений у законопроекті механізм сертифікації національного культурного продукту розрахований на її здійснення лише на загальнодержавному рівні (службою сертифікації), що ускладнюватиме його застосування на практиці, особливо місцевими виробниками (тиражувальниками).
Некоректним з юридичної точки зору вбачається положення, відповідно до якого однією із умов сертифікації національного культурного продукту є український автор, що помер до набуття Україною незалежності (п.4 статті 17.2 п.5 статті 18.1 та ін.), оскільки особи, що померли, не можуть бути учасниками правовідносин.
Законопроект видається надмірно перевантажений положеннями і нормами, у яких повторюються одні і ті ж вимоги до сертифікації різних видів культурного продукту. На думку управління, у законі мають бути визначені лише загальні засади сертифікації національного культурного продукту, а конкретні сертифікаційні вимоги до кожного культурного продукту має бути врегульований на підзаконному рівні.
У законопроекті зустрічаються положення (наприклад, у Розділі ІІ), які не наповнені конкретним нормативним змістом, мають декларативний характер, у зв’язку з цим не можуть породжувати конкретних прав та обов’язків учасників суспільних відносин, що негативно позначиться на ефективності правового регулювання. У результаті цього положення законопроекту не узгоджуюються з природою закону як нормативно-правового акта, основне функціональне призначення якого полягає у регулюванні найважливіших суспільних відносин шляхом встановлення загальнообов’язкових правил поведінки їх учасників, тобто норм права, які є первинними елементами будь-якого нормативно-правового акта, в тому числі й цього закону.
Окремі положення законопроекту, вбачаються такими, що не належать до сфери регулювання цього закону. Це, зокрема, стосуються питань індустрії моди, дизайну, культурного туризму, тощо.
Деякі тези преамбули повторюють окремі положення статті 4 (“забезпечення цілісності національного інформаційно-культурного простору та повноструктурності національної культури”.
Низку зауважень викликає термінологія законопроекту. Окремі термінологічні вирази, що вживаються у законопроекті, не узгоджуються з Конституцією України. Так, у законопроекті вживаються словосполучення «національні меншини чи корінні народи», «національні меншини та корінні народи», “національні меншини (корінні народи)”, в той час як у Конституції України (стаття 11, п.3 статті 119) - «корінні народи і національні меншини». При цьому, терміни “національні меншини” та “корінні народи” в одних випадках вживаються як окремі поняття, в інших – як синоніми. Не враховується також те, що українці теж є корінним народом України.
Звертаємо увагу на те, що визначення терміну «культурний продукт (культурна продукція) еротичного характеру» (стаття ) має бути узгоджене із відповідними положеннями Закону України «Про захист суспільної моралі».
Законопроекту бракує уніфікованого вживання термінології (в одних випадках вживається термін «національний культурний продукт» (стаття 1 та ін.), а в інших – «національний (україномовний) культурний продукт» (частина друга статті 14), в одному місці – “тиражувальник, дистриб’ютор, розповсюджувач” (стаття 13), в другому – “продюсер, дистриб’ютор, розповсюджувач” (частина п’ята статті 14), в одних статтях йдеться про «вищу» сертифікаційну категорію, в других – про «найвищу».
Окремі терміни вбачаються недостатньо визначеними і чіткими (наприклад, «медіальний простір», «міцна національно-культурна ідентичність» та ін.) або такими, значення яких не розкривається («споживачі національного культурного продукту» (частина друга статті 2), “повноструктурність національної культури” (преамбула, абзац другий частини першої статті 4) “комунікаційна база суспільства” (абзац перший частини першої статті 5). Потребує також уточнення зміст терміну «національні канали культурної комунікації», оскільки він не повною мірою відображає саме «національну» спрямованість культурної комунікації.
Оскільки визначенню термінів у законопроекті присвячено спеціальну статтю (стаття 1), з метою вдосконалення його структури до неї слід було б перенести із статті 2 визначення терміну «національний інформаційно-культурний простір».
У пропозиціях щодо внесення змін до законів України “Про оподаткування прибутку підприємств” та “Про податок з доходів фізичних осіб”, викладених у “Прикінцевих положеннях” законопроекту, вживається термін “український митець”, в той час як у самому проекті - “український автор”, “український виконавець”.
Пропонуємо уникати у законопроекті мовних запозичень («дистрибуція», «промоція», «саунд-продюсер» тощо) і використовувати українські відповідники.
Замість поняття «Міністерство культури і туризму» (частина перша статті 14) доцільно було б вживати словосполучення «центральний орган виконавчої влади у сфері культури».
В законопроекті робиться спроба надання державної підтримки, певних пільг (зокрема, податкових) та привілеїв (встановлення квот ефірного часу) виробникам (тиражувальникам) культурної продукції, сертифікованої як національний культурний продукт (стаття 12). Однак, це не повною мірою узгоджується з конституційним положенням, відповідно до якого “усі суб’єкти права власності рівні перед законом” (частина третя статті 13) та частиною першою статті 12 Закону України “Про підприємництво”, згідно з якою “держава гарантує всім підприємцям, незалежно від обраних ними організаційних форм підприємницької діяльності, рівні права і створює рівні можливості для доступу до матеріально-технічних, фінансових, трудових, інформаційних, природних та інших ресурсів”.
Метою законопроекту задекларовано створення режиму сприяння національному культурному продукту, проте такі важливі питання, як державні пільги та преференції в цій галузі викладені лише у його Прикінцевих положеннях.
Проект передбачає розширення податкових пільг з податку на додану вартість, податку на прибуток підприємств. При цьому термін набрання чинності Закону пропонується встановити з 1 січня 2010 року. Звертаємо увагу, що відповідно до статті 1 Закону України “Про систему оподаткування” зміни і доповнення до цього Закону, інших законів країни про оподаткування стосовно надання пільг, зміни податків, зборів (обов’язкових платежів), механізму їх сплати вносяться до цього Закону, інших законів України про оподаткування не пізніше, ніж за шість місяців до початку нового бюджетного року і набирають чинності з початку нового бюджетного року.
Крім того, відповідно до частини третьої статті 27 Бюджетного кодексу України закони України, які впливають на формування доходної чи видаткової частини бюджетів, повинні бути офіційно оприлюднені до 15 серпня року, що передує плановому. В іншому разі норми відповідних законів, що впливають на формування доходної та/або видаткової частини бюджетів, застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, наступного за плановим, крім випадків, передбачених Законом України “Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва”. Враховуючи викладене, пропонуємо змінити термін набрання чинності законом, встановивши його з 1 січня 2011 року.
Потребують обгрунтування визначені частинами п’ятою та шостою Розділу V проекту розміри пільг з податку на прибуток підприємств, податку з доходів фізичних осіб. Згідно з абз. 2 п. 1) частини шостої Розділу V проекту до доходів, які не включаються до складу загального місячного або річного оподатковуваного доходу, включається грошова частина винагороди, наданої фізичній особі благодійною організацією чи благодійником (у тому числі нерезидентом) за перемогу у творчому, науковому, освітньому конкурсах, змаганнях. Перелік конкурсів та змагань, щодо яких застосовується підпункт 4.3.37, визначається Кабінетом Міністрів України. На нашу думку, зазначений перелік доцільно було б визначити законом.
Відповідно до пункту 2 частини другої статті 27 Бюджетного кодексу України законопроект має бути направлений Міністерству фінансів України для експертного висновку щодо визначення вартісної величини впливу законопроектів на доходну частину відповідних бюджетів, доцільності його прийняття, можливості та терміну набрання ним чинності.
Насамкінець, слід зазначити, що у законопроекті не завжди дотримуються норми законопроектної техніки. Це, зокрема, стосується нумерації статей та їх частин (наприклад, 14.1, 15.7, 24.3 та ін.), яка є невластивою для законодавчих актів. Крім того, одні підпункти статей законопроекту пронумеровані (наприклад, 1), 2), 3) і т.д.), інші – нумерації не мають.
Необхідно також звернути увагу й на те, що визначення термінів у законопроектах зазвичай дається в алфавітному порядку (за українською абеткою від «а» до «я»), а не хаотично.
Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду в першому читанні поданий проект закону слід відправити на доопрацювання.
Керівник Головного управління В. Борденюк
Вик: О. Шуба, Н.Чечетова, С.Гудзинський,
П.Овчаренко, О.Макаренко
