До № 3108 від 03.09.2008 р.,

внесеного народним депутатом України

О.Новіковим

ВИСНОВОК

на проект Закону України «Про внесення змін до Закону України

«Про благодійництво та благодійні організації»

(щодо запобігання корупційним діям посадових осіб

при прийнятті рішень дозвільного характеру)

(реєстр. № 3108 від 03.09.2008 р.)

Головне науково-експертне управління розглянуло поданий проект, яким пропонується внести зміни, спрямовані на запобігання корупції у діяльності службових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування відносно джерел формування майна та коштів благодійних організацій та участі у їх діяльності шляхом засновництва або членства.

Головне науково-експертне управління щодо поданого законопроекту висловлює такі зауваження і пропозиції.

1. Передусім, варто зауважити, що предметом регулювання статті 5 Закону, до якого пропонуються зміни, є питання заснування благодійних організацій, а тому пропозиція ввести обмеження щодо членства у них виходить за межі правового регулювання зазначеної статті. Крім того, виходячи з частини першої статті 6 цього Закону, благодійні організації можуть утворюватися в різних організаційно-правових формах (благодійний фонд, благодійна установа, інші благодійні організації (фундації, місії, ліги тощо), а не лише як членська благодійна організація.

Запропоновані зміни певною мірою кореспондуються з деякими положеннями Господарського кодексу України (частина третя статті 131), у якому членство відповідних суб’єктів у благодійних організаціях дійсно заборонено. З огляду на те, що приписи Господарського кодексу України визначають особливості статусу благодійних та інших неприбуткових організацій у сфері господарювання, а питання засновництва або членства у них є предметом регулювання Закону України «Про благодійництво та благодійні організації», який є базовим у цій сфері відносин, запропоноване усунення колізії норм статті 5 Закону України «Про благодійництво та благодійні організації» та вказаних положень Господарського кодексу України з формальних підстав можна оцінити позитивно.

Разом з тим, запропоноване встановлення обмеження для службових осіб бути засновниками (також і членами) благодійної організації, на наш погляд,  вступає у колізію з нормами Закону України «Про благодійництво та благодійні організації». Зокрема, вказана новела суперечить частині четвертій статті 2 цього Закону, згідно якої «… посадові і службові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також члени їх сімей можуть займатися благодійництвом і благодійною діяльністю тільки в межах отриманих і задекларованих доходів». Не узгоджуються запропоновані зміни і з іншими приписами чинного законодавства України. Так, зазначена новація, на думку управління, порушуватиме одну із засад здійснення благодійництва та благодійної діяльності - рівність прав її учасників (частина перша статті 2 Закону). Адже частина перша статті 5 Закону та частина перша статті 131 Господарського кодексу України висувають лише одну вимогу для громадян, які бажають бути засновниками благодійних організацій - досягнення повноліття (18 років).

Запропоновані заходи запобігання корупційним діянням викликають заперечення не тільки через їх невідповідність загальним принципам благодійницької діяльності, закріпленим нормами чинного законодавства (до речі, у пояснювальній записці до законопроекту не наведено жодних обґрунтувань та фактичних даних щодо неефективності застосування діючого механізму), а ще й через їх концептуальну помилковість. Адже, пропонується під виглядом запобігання виникненню конфліктів інтересів службових осіб між їх службовими обов’язками та приватними інтересами, взагалі відмовити їм у праві шляхом участі у благодійних організаціях здійснювати добровільну безкорисливу діяльність, спрямовану надання різних видів допомоги людям, які потребують соціальної уваги і захисту. Хоча насправді такі наміри будь-якої особи відповідають нормам суспільної моралі і мають підтримуватись і заохочуватись державою, яка у статті 1 Конституції України визначена  «демократичною» і «соціальною». Тому боротьба з недобросовісним використанням службовими особами своїх повноважень по службі у запропонований спосіб, на наш погляд, не відповідає одному із визнаних загально-правових принципів – принципу пропорційності.

До того ж, звертає на себе увагу запропоноване занадто широке, на наш погляд, коло осіб, на яких має поширюватись дія зазначеного припису. Адже у проекті йдеться про поширення вказаної заборони на «службових осіб», тобто на всіх представників органів державної влади та місцевого самоврядування, що, на наш погляд, не є достатньо обґрунтованим, особливо стосовно тих службових осіб, які за своїми службовими повноваженнями жодним чином не пов’язані із необхідністю вирішувати від імені влади питання функціонування благодійних організацій. При цьому, доречно зауважити, що у пояснювальній записці до законопроекту необхідність його прийняття мотивується відсутністю відповідальності за певні негативні явища не службових, а лише “посадових осіб” відповідних органів.

З огляду на наведене,  управління не може підтримати покладену в основу цього проекту концепцію подолання корупційних явищ у сфері благодійницької діяльності і вважає, що пошук шляхів вирішення питань, порушених у законопроекті, має відбуватись у напрямі вимоги від відповідних осіб такої поведінки, яка не шкодила б публічним інтересам і не призводила б до порушень прав та інтересів громадян і юридичних осіб.

2. Незрозумілим виглядає юридичний зміст запропонованої частини четвертої статті 19 («Джерела формування майна та коштів благодійних організацій») проекту Закону, що розглядається, оскільки не вдається чітко встановити, яке саме майно та кошти юридчиних і физичних осіб, отримані благодійною організацією, вважається «умовою надання державних платних послуг (видача ліцензії, дозволу тощо) органами державної влади».  Не є також зрозумілим,  в який спосіб та яким суб’єктом буде встановлюватись, що зазначені майно та кошти були отримані саме як «умова» надання органами державної влади платних послуг і в якому порядку (зокрема, за чиїм рішенням) такі кошти зараховуватимуться до державного бюджету. Між тим, чітка визначеність припису закону є однією із основоположних вимог правил законодавчої техніки, умовою його неухильного виконання, а тому запронована новела потребує суттєвого доопрацювання.

3. Звертаємо увагу на те, що до органів державної влади належать не лише органи виконавчої влади, а й органи законодавчої та судової влади, які «ліцензій», «дозволів» та «платних послуг», про які йдеться у частині четвертій статті 19 законопроекту,  не надають.

4. До недоліків законопроекту слід віднести й те, що у ньому не передбачені санкції за порушення передбачених ним положень службовими особами органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

5. Насамкінець, зазначимо, що нині необхідність протидії корупції не викликає заперечень і потребує комплексного підходу до її подолання, в тому числі і шляхом удосконалення правового регулювання тієї сфери відносин, що регламентується нормами Закону України «Про благодійництво та благодійні організації». Однак, на думку управління, викладені у проекті пропозиції розв’язанню зазначеної проблеми не сприятимуть.

Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду у першому читанні законопроект доцільно відхилити.

Керівник Головного управління                                        В. І. Борденюк

Вик.: І. Снігур, К.Вербицький